作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院城市更新研究中心主任

在城市更新實踐中，用地政策和金融政策是最為關鍵和重要的兩類政策。用地政策是城市更新的基礎性保障，它既是存量空間資源再配置的核心抓手，也是平衡更新成本的關鍵杠桿；而金融政策是城市更新的持續性動力，它既是風險收益平衡的調節閥，也是讓不動產流動起來的核心工具。因此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在近日印發的《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）中提出用地政策和金融政策具有重要意義。

在用地政策上，從規劃引領、空間優化、權益保障三個維度構建系統性管理體系

首先，強化用地保障。從政策內容看，《意見》提出將項目、規劃和土地要素三者掛鉤，建立覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制。這確保了土地資源依據科學規劃精準配置到項目中，引導要素流動，避免盲目開發和無序建設，提升土地利用效率和精準性，保障主導產業和重大項目用地，拉動經濟增長。

其次，創新存量用地利用機制。《意見》允許土地混合開發與用途合理轉換，建立“正面清單+負面清單+過渡期”的彈性管控框架，提出多策盤活存量低效用地等政策。正面清單可引導城市更新項目采用土地混合利用模式，進而促進產業間的深度融合與公共服務的全面提升；負面清單則能嚴格限制高污染、高能耗產業及與城市整體規劃不符的土地用途變更，從而有效保護生態環境，維護城市功能的完整性；完善用途轉換過渡期政策，可為城市更新投資者提供充足的業態調整適應時間，有效緩解投資壓力，保障更新項目的平穩有序推進；閑置土地收回、零星用地整合以及容積率轉移或獎勵等政策，能夠充分釋放低效用地潛能，為大型項目建設與公共空間打造創造更多有利條件，進而提升城市建設的規模效益與整體品質，其中容積率轉移或獎勵政策，為城市更新提供了靈活且有效的激勵手段，可較大程度實現土地資源的高效配置和城市功能的合理布局。

最后，健全權益流轉制度。《意見》提出在保障公共利益前提下擴大國有土地土地使用權人自主更新權限，允許轉讓、入股、聯營等方式盤活低效用地，同步優化地價計收規則、推進建設用地立體分層確權、完善不動產登記制度，形成“規劃約束—利益平衡—產權明晰”的可持續更新路徑。一是除特定禁止情形外，鼓勵國有土地使用權人按程序自行或以多種方式更新改造低效用地，能有效激活城市中大量低效、布局不合理的土地資源，推動城市土地利用集約節約利用。二是通過轉讓、入股、聯營等多元更新方式，能吸引社會資本、先進技術和管理經驗加入更新改造項目，促進各方優勢互補、共同開發，為項目增添活力，實現更大的經濟和社會效益，推動產業轉型升級，加速城市經濟發展。三是優化地價計收規則，能靈活運用價格杠桿，充分調動市場主體參與城市更新的積極性，通過分區域、分用地類別制定土地價款的規則，綜合考量項目土地整理投入、公益設施配建等成本確定土地價款，有利于在保障政府合理收益的同時平衡開發者成本，使城市更新項目在經濟層面更具可行性，激發市場活力，加速城市更新項目落地。四是推進建設用地使用權在土地的地表、地上或者地下分別設立，是對土地資源立體利用的有力支持，契合當下城市發展對空間高效利用的迫切需求，有助于充分挖掘城市豎向空間潛力，增加城市空間容量，緩解核心區土地資源緊張局面。五是完善城市更新相關的不動產登記制度，為城市更新成果提供堅實的產權保障，能讓土地使用權人和不動產所有者安心投入更新改造，消除產權不明帶來的顧慮，保障其合法權益，促進土地資源的合理流動與優化配置。

《意見》中的用地政策在堅守國土空間安全底線的同時，突破了傳統單一用途管制，打通了土地要素流動的堵點，有助于最大限度地激活存量土地的價值。

在金融政策方面，構建多層次財政金融支持體系，體現“中央引導、地方統籌、市場參與”的協同推進思路

第一，《意見》中提出“加大中央預算內投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持”，可以精準地引導資源流向城市更新的關鍵領域。中央財政資金具有很強的導向性，可重點支持人口規模大、密度高的重點城市和中心城區，助力解決諸如燃氣管網老化、城市內澇、供水管網漏損等突出問題，為城市更新筑牢根基。“超長期特別國債”的定向支持，可為大規模、長周期的城市更新項目提供資金保障。

第二，《意見》提出“地方政府要加大財政投入，推進相關資金整合和統籌使用”，是城市更新順利推進的重要支撐。地方政府憑借對本地實際的深入了解，能夠精準識別城市發展短板與需求，有效整合各部門分散資金，顯著提升資金使用效率。例如，通過整合住建、交通、環保等部門城市更新資金，集中用于老舊片區綜合改造，能夠有效實現基礎設施、生態環境、公共服務設施等全面同步升級。此外，《意見》提出“在債務風險可控前提下，通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持”，拓寬了城市更新的資金來源渠道。專項債券針對性明晰，與項目緊密掛鉤，可以為老舊街區、老舊廠區等有收益潛力的城市更新項目提供堅實資金支持，進而推動產業升級、商業復興，加速區域經濟發展步伐，對于穩就業、擴內需具有重要作用。同時，《意見》規定“嚴禁違法違規舉債融資”，可確保城市更新在健康、可持續的軌道上進行，避免因過度舉債給地方財政帶來沉重負擔，防范系統性金融風險。 

第三，《意見》提出“落實城市更新相關稅費減免政策”，可長期拉動城市更新項目估值的提升。城市更新項目資金投入大且回報周期長，在資產重組和項目運營期，涉及房產稅、所得稅、土地增值稅、契稅、印花稅等多個稅種和收費，稅費減免能直接降低市場主體參與城市更新的投入、經營成本及風險，長期看必將拉升項目估值，有利于項目的市場化運作，加快城市更新的步伐。

第四，《意見》提出“鼓勵各類金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持”，意在鼓勵銀行開發城市更新專項金融產品。城市更新資金需求龐大，金融機構的積極介入能有效拓寬融資渠道。一是金融機構通過創新金融產品，如城市更新專項債券、特定金融信托產品等，可有效吸引社會閑置資金參與城市更新。二是金融機構通過在項目規劃前期介入，可以憑借專業財務分析和市場研判提供合理化建議、優化更新方案，提升項目經濟效益、社會效益及管理水平。三是金融機構的參與還能優化市場資源配置，引導資金流向潛力項目，激發市場活力，加速城市更新市場化進程，助力城市高質量發展。

第五，《意見》提出“完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等”，有助于推動城市更新的可持續性。完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與，既能拓寬資金來源，又能憑借社會資本的市場敏感性和專業投資管理能力，提升資金使用效率。發行 REITs、資產證券化產品、公司信用類債券等金融工具，可以將城市更新項目的未來收益提前變現，將不動產流動起來，使資金能夠更快地投入到其他城市更新項目或其他急需資金的領域，實現資金的良性循環。2023年2月證監會啟動不動產私募投資基金試點工作，出臺《不動產私募投資基金試點備案指引》，在私募股權投資基金類型項下增設了“不動產私募投資基金”，私募REITs與公募REITs相銜接，可以形成資本接力，暢通從資產到金融循環的銜接，建立可持續的“投資—運營—退出”閉環，也為以保險資金為代表的耐心資本進入城市更新領域提供政策機遇。

《意見》中提出的金融政策，采用“財政資金撬動+金融工具創新+社會資本激活”的綜合策略，在確保不突破債務風險底線的前提下，注重應對城市更新項目普遍面臨的投資規模龐大、回報周期漫長、現金流不穩定等融資難題，為持續推進城市更新行動提供了重要的支撐作用。